Este artículo fue publicado en Residuos Profesional.
La responsabilidad ampliada del productor del producto es una cuestión específicamente ambiental, es la plasmación del principio “quien contamina paga” en el ámbito de la prevención y gestión de residuos, por lo que las Comunidades Autónomas tienen competencia para desarrollar la legislación básica estatal con el fin de completarla y de mejorarla.
i.- El Anteproyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados elaborado por el Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico, está actualmente pendiente de emisión de informes preceptivos como el del Consejo de Estado y se espera que en el mes de abril pueda ser aprobado por el Consejo de Ministros. La nueva ley derogará la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados que incorporó al ordenamiento jurídico interno la Directiva Marco de residuos, a la vez que revisó la regulación en la materia existente en España que databa del año 1998. Esta Ley supuso la incorporación de nuevos conceptos jurídicos como el de subproducto y el del fin de la condición de residuo, incorporó también el principio de jerarquía de residuos, estableció un objetivo de prevención de residuos para el año 2020, adoptando los objetivos comunitarios establecidos para los residuos domésticos y similares y para los residuos de construcción y demolición, así como el marco regulatorio para la responsabilidad ampliada del productor.
La nueva disposición legal pretende incorporar a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos (en adelante, Directiva (UE) 2018/851), con las modificaciones que aquella introduce sobre esta última. Así, se refuerza aún más la aplicación del principio de jerarquía mediante la obligatoriedad del uso de instrumentos económicos, se fortalece la prevención de residuos y la responsabilidad ampliada del productor. Ahora bien, para evaluar la conveniencia y oportunidad del nuevo texto legal, lo apropiado sería partir un correcto análisis de la situación prexistente, la realidad que rodea el mundo de los residuos para poder afrontar el gran reto que España tiene ante sí. Baste con recordar que el Reino de España ha sido recientemente denunciado por las principales entidades ecologistas ante la Comisión Europea por haber incumplido los objetivos de preparación para la reutilización y el reciclado de residuos domésticos y comerciales para el año 2020 (artículo 11.2 de la Directiva 2008/98/CE en relación con el artículo 22 (a) de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.
ii.- Pero centrémonos en la cuestión que nos ocupa, que es la “responsabilidad ampliada del productor” y su marco normativo. El primer objetivo de cualquier política en materia de residuos debe ser reducir al mínimo los efectos negativos de la generación y gestión de los residuos en la salud humana y el medio ambiente. Los impactos de los residuos sobre el medio ambiente, el cambio climático y las basuras marinas son los principales focos de preocupación actual, toda vez que la incidencia de los residuos en el cambio climático, estos suponen una fuente difusa de emisión de gases de efecto invernadero. Con el ánimo de preservar el medio ambiente, transformar la Unión Europea en una nueva sociedad del reciclado y contribuir a la lucha contra el cambio climático, se aprobó en 2008 la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (en adelante, Directiva Marco de residuos). Como ya hemos expuesto, esta nueva directiva estableció dos principios esenciales y vertebradores en la política de residuos de todos los Estados miembros: i) el “principio de jerarquía de residuos” que explicita el orden de prioridad en las actuaciones en materia de residuos: prevención de residuos, preparación para la reutilización, reciclado, otros tipos de valorización incluida la energética y por último, la eliminación de los residuos; y ii) la “responsabilidad ampliada del productor” que no deja de ser la manifestación del “principio quién contamina paga” aplicado a las empresas generadoras de productos que terminada su vida útil se convierten en residuos susceptibles de contaminar, por lo que toda empresa productora debe asumir la responsabilidad asociada a la gestión de su producto “desde la cuna a la tumba” y, por tanto, los costes de gestión como residuo una vez terminada su vida útil. Por tanto, no podemos disociar el concepto “responsabilidad ampliada del productor” con el “principio de quién contamina paga”, ni con el “principio de jerarquía de residuos”, como tampoco es ajeno a la prevención y protección del medio ambiente, la lucha contra el cambio climático y contra las basuras marinas. Es en el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y el ámbito competencial del artículo 149.1. 23ª de la Constitución Española donde debemos incardinar esta materia, es decir
iii.- La responsabilidad ampliada del productor se regula en el Título IV del Anteproyecto de Ley (artículo 37 al artículo 54), que se divide en dos capítulos, el Capítulo primero dedicado a las “obligaciones del productor y disposiciones generales”. El Capítulo segundo “requisitos mínimos generales aplicables al régimen de responsabilidad ampliada del productor”. La dicción literal de este último capítulo nos centra la cuestión objeto de controversia, por cuanto que lo que el legislador estatal pretende regular no es sino sólo lo que solamente puede desde la perspectiva constitucional, es decir, las “normas mínimas generales” en materia de responsabilidad ampliada del productor. Lo que conecta directamente con lo dispuesto en el apartado 2 de la Disposición final primera del Anteproyecto de Ley, relativa a los “Títulos competenciales”, y que señala literalmente lo siguiente:
“2. Los títulos IV y V de esta Ley tienen carácter de legislación básica sobre planificación general de la actividad económica y sobre protección del medio ambiente, conforme a lo dispuesto en los artículos 149.1.13ª y 23ª de la Constitución Española”.
Es decir, la responsabilidad ambiental del productor que se regula en el Título IV de la futura ley se debe incardinar dentro de la protección del medio ambiente, correspondiendo al Estado exclusivamente la competencia de dictar las normas básicas, no pudiendo olvidar la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional que señala que lo básico, como competencia propia estatal en la materia de medioambiente, cumple una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que deben permitir a las Comunidades Autónomas con competencias en la materia, establecer niveles de protección más altos y normas más exigentes que no entrarían por ese solo hecho en contradicción con la normativa básica del Estado.
Sobre este particular es conveniente recordar la Sentencia del Tribunal Constitucional de 22 de julio de 2020, que desestimaba el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno contra la Ley Foral de residuos y su fiscalidad de Navarra. La ley foral establecía una regulación más restrictiva en materia de residuos que la del Gobierno de la nación, y éste entendió que, siendo la norma estatal de carácter básico y dictada en parte al amparo de la competencia estatal sobre ordenación general de la economía reconocida en el artículo 149.1.13 de la Constitución Española, la ley foral incurría en un supuesto de inconstitucionalidad. Debemos insistir que esta tesis fue desestimada por el Tribunal Constitucional, única institución competente para anular una norma legal, toda vez que nos vino a recordar en su sentencia que las normas en esta materia se deben localizar en el título competencial del medio ambiente.
iv.- En esta misma línea debemos destacar la política legislativa seguida en la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en lo que respecta a muchas de las cuestiones más trascendentes en materia de gestión de residuos (incluida la responsabilidad ampliada del productor), con igual motivación y siguiendo la línea que marcaba la Directiva de la Unión Europea. Baste con reproducir los siguientes párrafos del apartado V de la exposición de motivos de la Ley 8/2019, de 18 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears:
“(…) Por lo tanto, el legislador autonómico pretende articular medidas que sirvan de forma efectiva para luchar contra los efectos adversos de la contaminación de plásticos en el medio natural y especialmente en el medio marino –medida que favorecen e impulsan las Naciones Unidas y la propia Comisión de la Unión Europea–, a la vez que pretende cumplir de forma coherente la jerarquía en la gestión de residuos como herramienta de transformación hacia una economía circular, que pasa necesariamente por prevenir y reducir aquellos productos que generan dificultades especiales o aquellos cuya complejidad y difícil valorización material ha sido advertida por los mismos gestores de residuos.
