Revisión Constitucional de la Reforma al Poder Judicial en México: Proyecto de Sentencia de la SCJN sobre la Acción de Inconstitucionalidad 164/2024 y Acumuladas.

 Por Alejandro Linares y Omar Saab

El 28 de octubre de 2024, la Suprema Corte de Justicia de la Nación hizo público el proyecto de sentencia elaborado por el Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá, a través del cual se propone, entre otras cuestiones, invalidar la elección popular de jueces y magistrados a nivel federal y local prevista en la reforma judicial.

El 15 de septiembre de 2024, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (“DOF”) el decreto que reforma, adiciona y deroga varias disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (“CPEUM”) en el ámbito de la reforma del Poder Judicial.  Este decreto, aprobado por el Congreso de la Unión y por las legislaturas de los estados y la Ciudad de México, introduce modificaciones relevantes en 19 artículos clave que regulan el funcionamiento del Poder Judicial (el “Decreto de Reforma”).

Entre los cambios más significativos que plantea el Decreto de Reforma se encuentran la implementación de la elección popular para ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en adelante “SCJN”), jueces de distrito y magistrados de circuito; la creación de un nuevo Órgano de Administración Judicial, el cual sustituye al Consejo de la Judicatura Federal; y la prohibición de otorgar suspensiones con efectos generales en juicios de amparo, controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad contra leyes o normas generales.

El 28 de octubre de 2024, la SCJN hizo público el proyecto de sentencia elaborado por el Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá, que resuelve las acciones de inconstitucionalidad 164/2024, 165/2024, 166/2024, 167/2024 y 170/2024, presentadas por el Partido Acción Nacional (PAN), el Partido Revolucionario Institucional (PRI), diversos diputados y senadores de Zacatecas, el Partido Movimiento Ciudadano (MC), y la Unidad Democrática de Coahuila, en contra del Decreto de Reforma (el “Proyecto de Sentencia”).

El Proyecto de Sentencia será sometido a discusión en sesión pública del Pleno de la SCJN el próximo martes 5 de noviembre.

1. El Proyecto de Sentencia.

Una vez analizados los aspectos procesales −competencia, oportunidad, legitimación y procedencia de las acciones de inconstitucionalidad−, el Proyecto de Sentencia plantea la interrogante de si la SCJN, en su función de Tribunal Constitucional, puede examinar la constitucionalidad de normas generales contenidas en el propio texto constitucional. Para responder esta cuestión, el Proyecto aborda tres temas: (i) la práctica de revisión de normas constitucionales por tribunales constitucionales en el derecho comparado; (ii) los principios fundacionales de la CPEUM; y (iii) el papel de la SCJN como garante de la supremacía constitucional, de la inviolabilidad constitucional y de la voluntad del pueblo mexicano de constituirse en una República.

Tras analizar los temas mencionados, el proyecto concluye que la SCJN, de manera excepcional y debido a la trascendencia e importancia de esta reforma en el diseño constitucional y social del Estado, puede examinar la constitucionalidad de una reforma constitucional, especialmente cuando esta pueda vulnerar los principios establecidos en el artículo 40 de la CPEUM, que constituyen su núcleo esencial y definen la forma republicana, representativa, democrática, laica y federal del Estado.

Posteriormente, el Proyecto de Sentencia analiza los vicios formales del Decreto de Reforma, tomando en cuenta los argumentos de inconstitucionalidad planteados por los accionantes, los cuales consistieron en lo siguiente:

1. Veda electoral. El Proyecto de Sentencia propone declarar infundado el argumento consistente en que, de acuerdo con el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo de la CPEUM, las leyes  electorales -ya sean federales o locales- deben publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse.

Lo anterior, ya que no puede concluirse que el propio órgano reformador de la CPEUM (integrado por las dos terceras partes del Congreso de la Unión y por la mayoría de las legislaturas de las entidades federativas) esté impedido para introducir excepciones a los plazos que ha establecido como regla general para el legislador federal y los legisladores locales. Asimismo, se considera que la falta de observancia estricta de la veda electoral, por sí sola, no puede provocar la invalidez total del Decreto de Reforma.

Además, de los argumentos expuestos en la demanda, no se desprende con claridad cómo el incumplimiento de un plazo constitucionalmente previsto para la emisión de la legislación secundaria en materia electoral podría conllevar la vulneración de alguno de los principios contenidos en el artículo 40 de la CPEUM.

2. Competencia del órgano reformador. El Proyecto de Sentencia propone declarar infundado el argumento relativo a que el órgano reformador carecía de competencia material para reformar la CPEUM, en virtud de que un argumento de índice competencial no podría conducir a la invalidez total del Decreto de Reforma, por lo que, en esencia, son infundados los planteamientos atinentes a tal fin.
3. Vicios en el proceso legislativo. El Proyecto de Sentencia considera infundado el argumento relativo a que el proceso legislativo que dio origen al Decreto de Reforma adoleció de vicios con carácter invalidante, lo que llevaría a cuestionar su validez como una auténtica reforma constitucional, esto, toda vez que no se advierten violaciones en el procedimiento legislativo que puedan invalidarlo, ya que, en última instancia, no se comprometió la calidad democrática de la decisión final.

Finalmente, el Proyecto de Sentencia realiza un examen detallado de los posibles vicios sustantivos del Decreto de Reforma en aspectos clave del Poder Judicial, considerando los argumentos de inconstitucionalidad planteados por los accionantes. En esencia, en el proyecto se propone invalidar parte del Decreto de Reforma, particularmente por cuanto hace a lo siguiente:

1. Cesación de su encargo y régimen aplicable a juezas y jueces de distrito y magistradas y magistrados de circuito en funciones.   Declara inválido el régimen transitorio relativo a la terminación del encargo de las magistradas y magistrados de circuito y a las juezas y jueces de distrito, que se encontraban en funciones durante la entrada en vigor del Decreto de Reforma, toda vez que contraviene la garantía de inamovilidad y de irreductibilidad salarial, como elemento esencial de la independencia judicial y del principio de división de poderes, y, con ello, socava la forma republicana y democrática que el pueblo mexicano decidió otorgarse en el artículo 40 constitucional.

2. Nombramiento de las personas juzgadoras del PJF.   Declara inválido parte de los artículos 94, 96, 97, 98, 101 y 110 del Decreto de Reforma, toda vez que el sistema de postulación de candidaturas como sistema de listas generado para la votación, corrompen los fundamentos de la República representativa y democrática, toda vez que, en esencia, no existe certeza para las personas sobre los perfiles de las personas juzgadoras que, el día de mañana, impartirán justicia y dirimirán conflictos sobre sus derechos, sus obligaciones y sus libertades; más aún, el sistema de postulación de candidatos genera tal cantidad que, para el electorado, será imposible emitir un voto informado, característico de cualquier sistema democrático y, por lo tanto, celebrar una elección auténtica.
3. Cesación y régimen aplicable a las magistraturas del Tribunal Electoral en funciones.  Declara inválido parte de los artículos Segundo transitorio, primer párrafo y cuarto transitorio, quinto párrafo, del Decreto de Reforma; toda vez que por identidad de razones a las apuntadas en el punto 1 anterior, debe concluirse que la remoción de las magistraturas electorales antes de que culmine el periodo para el cual fueron nombraras constituye un atentado contra la independencia judicial y, en específico, contra la garantía de inamovilidad de la que gozan los juzgadores.
4. Régimen aplicable a los poderes judiciales locales.   Declara inválido parte de los artículos octavo transitorio, segundo párrafo, 116, segundo párrafo, fracción III, segundo párrafo, 122, Base A, fracción IV, en su párrafo primero, del Decreto de Reforma; toda vez que, al igual que lo establecido en el apartado relativo a las personas juzgadoras federales que se encontraban en funciones al momento de la entrada en vigor del Decreto de Reforma, el régimen aplicable a los poderes judiciales locales (ordenar la renovación de la totalidad de los cargos de los Poderes Judiciales, sin importar la fecha para la cual había sido nombrada cada una de las personas juzgadoras del orden estatal), es contrario al principio de inamovilidad.

5. Medidas de seguridad para las personas juzgadoras en casos de delincuencia organizada.  Declara inválido el artículo 20, apartado A, fracción X, del Decreto de Reforma, por lo que respecta al resguardo de la identidad de la persona juzgadora, en virtud de que se considera desproporcionada al representar, más que una medida de seguridad para el juzgador, un menoscabo directo de las garantías básicas del debido proceso legal de cualquier persona imputada y, por lo tanto, una medida contraria al régimen republicano y democrático previsto constitucionalmente.

6. Régimen del Tribunal de Disciplina Judicial.  Declara inválidas ciertas porciones normativas del artículo 100 del Decreto de Reforma, que permiten al Tribunal de Disciplina atraer procedimientos y sancionar a las personas servidoras públicas bajo principios vagos, ya que esto habilita una revisión implícita de fondo de las decisiones judiciales, toda vez que las amplias y ambiguas facultades del Tribunal de Disciplina pueden convertirse en un mecanismo de control indebido sobre los jueces, excediendo las responsabilidades administrativas que le corresponden. Al no estar claramente definidas estas facultades, existe el riesgo de que durante los procedimientos disciplinarios se evalúe el criterio jurídico de los juzgadores, abriendo la posibilidad de revisar indirectamente sus decisiones jurisdiccionales.
7. Suspensiones con efectos generales en juicios de amparo en contra leyes o normas generales.  Declara inválidas ciertas porciones normativas del artículo 107 del Decreto de Reforma, en relación con la prohibición de otorgar suspensiones con efectos generales en juicios de amparo en donde se resuelva la inconstitucionalidad de normas generales.  Esto, toda vez que si bien un juicio de amparo no puede concluir con la declaración de invalidez general de una norma, de tal forma que ésta quede expulsada del sistema en su totalidad, también lo es que los efectos que pueden llegar a dictarse, como sería que la autoridad responsable no ejecute las hipótesis que dicha ley previene, aun cuando esta situación beneficiara de forma general a las personas que no formaron parte del juicio, no implica una expulsión de una norma, sino únicamente una determinación sobre su inaplicación, que puede generar una protección indirecta y secundaria de terceros.

Finalmente, en un ejercicio de autocontención, el Proyecto de Sentencia propone que el Tribunal Pleno de la SCJN decline y se abstenga de pronunciarse sobre el régimen aplicable a las Ministras y a los Ministros que ocupan actualmente el cargo, así como a analizar lo relativo al régimen aplicable a las Ministras y a los Ministros que serán electos mediante el voto popular.

Conclusión

Esta es la primera vez que la SCJN analizará, en una acción de inconstitucionalidad, el planteamiento de vicios al  proceso legislativo y, en caso de resultar infundado, esta será también la  primera vez que, en una acción de inconstitucionalidad, se revisen los planteamientos materiales que se formulan en contra de una reforma constitucional.

En esencia, el Proyecto de Sentencia, propone invalidar parcialmente el Decreto de Reforma, particularmente por lo que hace a la elección popular de jueces y magistrados, el régimen transitorio relativo a la terminación del encargo de los jueces y magistrados que se encontraban en funciones durante la entrada en vigor del Decreto de Reforma, el resguardo de identidad por parte de los juzgadores, las facultades del Tribunal de Disciplina para atraer procedimientos y sancionar a las personas juzgadores; y la prohibición de otorgar suspensiones con efectos generales en juicios de amparo en donde se resuelva la inconstitucionalidad de normas generales.

 

Área de Litigación y Arbitraje de ECIJA México

socios.mexico@ecija.com

(+52 55) 56 62 68 40

www.ecija.com