I. Introducción.
Resulta de especial trascendencia abordar en esta nota ejecutiva, el contenido esencial de la “Ley de Infraestructura de la Calidad” (la «Ley»), publicada en el Diario Oficial de la Federación («DOF») el pasado 1° de julio de 2020.
La Ley abrogó la muy importante “Ley Federal Sobre Metrología y Normalización” que fue publicada en otro 1° de julio, pero de 1992 en el DOF.
Conforme a los transitorios de la Ley, ésta entrará en vigor a los sesenta días de su publicación, es decir el 30 de agosto del presente año.
La publicación de la Ley se lleva a cabo en el marco de una serie de reformas y nuevas leyes cuya finalidad es alinearse a varias de las disposiciones del T-Mec que entró en vigor el 1° de julio de 2020.
Por obvias razones, se privilegiará la materia relativa a normalización frente a metrología.
II. Contenido esencial de la Ley.
El objeto principal y explícito de la Ley es: «fijar y desarrollar las bases de la política industrial en el ámbito del Sistema Nacional de Infraestructura de la Calidad, a través de las actividades de normalización, estandarización, acreditación, evaluación de la conformidad y metrología, promoviendo el desarrollo económico y la calidad en la producción de bienes y servicios, a fin de ampliar la capacidad productiva y el mejoramiento continuo en las cadenas de valor, fomentar el comercio internacional y proteger los objetivos legítimos de interés público previstos en este ordenamiento» (Artículo 1° de la Ley).
En la materia específica de metrología, la finalidad de la Ley es establecer y mantener el Sistema General de Unidades de Medida, crear los Institutos Designados de Metrología, y establecer lo referente a la metrología científica, metrología legal y la metrología aplicada o industria.
Establece la Ley la concurrencia de los sectores público (Federación, Estados, Municipios), social y privado en la elaboración y observancia de las NOMs y de los “Estándares”, definidos éstos más adelante en esta nota. Esta participación de Estados y municipios en la evaluación de la conformidad -definida después-, podría en su momento representar una competencia desleal para los miles de Pymes que actualmente llevan a cabo tareas de comprobación de cumplimiento de las NOMs y funciones complementarias también en materia de metrología, y que ya cuentan con acreditaciones nacionales e internacionales.
Se establece que las autoridades facultadas en materia de normalización en cuyas manos está la elaboración y expedición de las NOMs, llevarán a cabo directamente la evaluación de la conformidad a falta de infraestructura por parte de los organismos (personas autorizadas) para llevar a cabo la evaluación de la conformidad (Artículo 3-XIII de la Ley). A estos organismos se les llama: «Organismos de Evaluación de la Conformidad».
El concepto clave de «Evaluación de la Conformidad», es definido como el «proceso técnico que permite demostrar el cumplimiento con las Normas Oficiales Mexicanas, Estándares, Normas Internacionales ahí referidos o de otras disposiciones legales. Comprende, entre otros, los procedimientos de muestreo, prueba, inspección, evaluación y certificación» (Artículo 4 de la Ley).
La Ley establece que en caso de que la acreditación por la que se reconoce la competencia técnica y confiabilidad de los Organismos de Evaluación de la Conformidad, sea realizada por una entidad de acreditación que es una persona moral autorizada por la autoridad para ello, el Organismo respectivo deberá ser aprobado por la autoridad normalizadora competente, para llevar a cabo la evaluación de la conformidad. En la Ley Federal anterior sobre Metrología y Normalización, no se requería de ulterior aprobación por parte de la autoridad competente. Ahora los Organismos de evaluación requerirán de la doble acreditación (Artículo 4-XVII de la Ley).
De conformidad con el artículo 10 de la Ley, las NOMs tienen como finalidad: «atender las causas de los problemas identificados por las Autoridades Normalizadoras que afecten o que pongan en riesgo los objetivos legítimos de interés público». Para efectos de la Ley, se consideran como objetivos legítimos de interés público un sinnúmero de casos tales como:
«I. la protección y promoción a la salud;
- la protección a la integridad física, a la salud, y a la vida de los trabajadores en los centros de trabajo;
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- la seguridad alimentaria;
- la educación y cultura;
- los servicios turísticos;
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- y cualquier otra necesidad pública, en términos de las disposiciones legales aplicables».
La larga enumeración de «objetivos legítimos de interés público» -no puede haber objetivos ilegítimos de interés público en sana doctrina administrativa, por lo que habría bastado con decir, objetivos de interés público-, y sobre todo la fracción XV de este artículo 10 de la Ley, abren la puerta para una continua y desenfrenada proliferación de NOMs, yendo más allá de las exigencias específicamente técnicas de la materia, muchas veces con la finalidad de incidir ideológicamente en los ámbitos de la salud, educación y cultura, e incluso violentar el principio de división de poderes y legalidad al permitir al “legislar” mediante la emisión de NOMs.
Otro punto relevante es el contemplado en el artículo 12 de la Ley que dice en su parte conducente: “las NOMs, los Estándares, incluyendo sus procedimientos de evaluación de la conformidad, deberán sustentarse en normas internacionales o partes pertinentes de ellas….». Esta dependencia de índole internacional podría en su momento inhibir el desarrollo de la inteligencia industrial e innovadora de las empresas mexicanas, lo que agravaría la situación actual en tal materia.
Las NOMs, de acuerdo al artículo 32 de la Ley, deberán ser revisadas al menos cada cinco años posteriores a su publicación en el DOF o de aquélla de su última modificación.
El artículo 49 de la Ley establece los requisitos a cumplirse para que operen las personas morales acreditadoras a que antes se hizo referencia.
Los Organismos de Evaluación de la Conformidad -personas autorizadas por la autoridad- según el artículo 53 de la Ley, podrán operar como: I. laboratorios, de ensayos y pruebas, medición o calibración, entre otros; II. unidades de inspección; III. organismos de certificación, y IV. otros proveedores y prestadores de servicios previstos en el Reglamento de la Ley. En el Reglamento de la misma se consignarán los términos en que los organismos mencionados participarán en actividades de Evaluación de la Conformidad, por lo que, en casos aplicables se deberán observar las disposiciones del Sistema de metrología.
Consideramos criticable que, como en el caso del artículo 53 antes citado, se dejen para el Reglamento, grandes áreas de regulación; ello genera incertidumbre y el inconveniente de que, en su momento, las disposiciones de menor jerarquía rebasen el contenido de la Ley.
Otro aspecto relevante de la Ley en su artículo 70, es el relativo a los acuerdos de reconocimiento mutuo, definidos en la misma así: «instrumentos por medio de los cuales las partes involucradas se reconocen recíprocamente los resultados de los procedimientos de evaluación de la conformidad, cumpliendo con lo establecido por las disposiciones nacionales e internacionales aplicables».
El contenido del artículo 70 arriba citado, pareciera estar en contradicción con el del artículo 71 de la Ley que señala: «los acuerdos de equivalencia son las resoluciones por las cuales la Secretaría de Economía, por sí o a solicitud de una parte interesada, reconoce o acepta unilateral o recíprocamente los reglamentos técnicos extranjeros, o los resultados de la Evaluación de la Conformidad que lleven a cabo las entidades internacionales o extranjeras». La expresión «unilateral» utilizada en este artículo 71 elimina el requisito de reciprocidad; ello es sin duda criticable.
Conforme al artículo 72 de la Ley, «la celebración, modificación y terminación de los acuerdos, arreglos de reconocimiento mutuo y acuerdos de equivalencia estarán sujetas a lo previsto en el Reglamento de esta Ley». Como antes se señaló, se dejan para el Reglamento de la Ley, aspectos fundamentales cuyos lineamientos por lo menos, debieran estar plasmados en la misma, de acuerdo a una sana política legislativa-constitucional.
Los Estándares (que sustituyen a las Normas Mexicanas) que, por regla general, según la Ley, «son de aplicación voluntaria excepto cuando se actualice cualquiera de los siguientes supuestos: I. Se requiera su observancia obligatoria mediante referencia expresa en una Norma Oficial Mexicana para los fines determinados por la misma; II. Las autoridades de cualquier orden de gobierno establezcan como exigible un Estándar en las disposiciones administrativas que emitan, de acuerdo con su competencia y la normatividad aplicable; III. Las dependencias y entidades públicas de cualquier orden de gobierno hagan exigible un Estándar para los bienes o servicios que adquieran, liciten, arrienden o contraten; IV. Las personas manifiesten que sus bienes, productos, procesos y servicios son conformes con los Estándares, o V. Las leyes o reglamentos los establezcan como obligatorios».
La posibilidad tan abierta a la discrecionalidad administrativa de que los Estándares se conviertan en obligatorios, es realmente criticable y a contrapelo de lo que establecía el artículo 51-A de la ley abrogada de la materia, mucho más restrictiva en este punto. Ello llevaría sin duda, a tener dos sistemas de regulación que abren paso a la inseguridad jurídica y otros males endémicos.
La Ley define a los Estándares como: «documentos técnicos que prevén un uso común y repetido de reglas, especificaciones, atributos o métodos de prueba aplicables a un bien, producto, proceso o servicio, así como aquéllas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado, etiquetado o concordaciones».
En materia de metrología, la Ley mantiene el Sistema General de Unidades de Medida y el Centro Nacional de Metrología, así como las entidades de acreditación; crea los Institutos Designados de Metrología y establece lo referente a la metrología científica, metrología legal y la metrología aplicada o industria. El Libro Tercero de la ley trata de la metrología a partir del artículo 95 de la misma.
Finalmente, es preciso señalar que el monto de algunas de las sanciones establecidas en la Ley a partir del artículo 151 de la misma, parece sin duda excesivo en Unidades de Medida y Actualización, como la fracción V del artículo 155 de la Ley.
III. A manera de conclusión.
El contenido de la Ley como se vio en el punto II de esta Nota, tiene aciertos sin duda, pero también graves fallas como la de una discrecionalidad excesiva en materia de obligatoriedad de los Estándares; el desmedido monto de algunas de las sanciones; el derivar en el Reglamento de la Ley, disposiciones que debieran estar consignadas en la misma; la excesiva dependencia de la normalización internacional inhibidora en su momento de la inteligencia industrial e innovadora nacional; no exigencia de reciprocidad en casos de equivalencias y normalización; posibilidad de competencia desleal por parte de Federación, Estados y Municipios frente a las personas morales evaluadoras autorizadas por la autoridad; excesivo ámbito de las NOMs en materia educativa y cultural por ejemplo, con posibles fines ideológicos; etc. Ojalá que en su momento, se corrijan las fallas a través de las reformas respectivas.
El papel que juegan las Normas Oficiales Mexicanas («NOMs») ha sido de enorme relevancia en el ámbito del derecho administrativo y de las políticas públicas. En principio las NOMs doctrinalmente, son regulaciones técnicas especializadas cuyo fin entre otros, es establecer obligatoriamente medidas idóneas para enfrentar problemas y riesgos para la seguridad, salud y medio ambiente, respecto de productos, materias primas, servicios y procesos. Pero su alcance ha excedido su esencia técnica.
La desmedida proliferación de NOMs en el mundo contemporáneo, ha sido vista críticamente por algunos juristas, como una soterrada sustitución de las funciones propias de los poderes legislativos, y con su internacionalización, como una forma de vulneración de las soberanías nacionales al establecerse una excesiva dependencia de la normalización extranjera. Por ello, es de vital importancia que las NOMs se limiten a los aspectos que realmente exijan un alto grado de especialidad técnica en materia de calidad de productos y servicios, sin inhibir la inteligencia técnica nacional en la elaboración de las NOMS, y sin abarcar frecuentemente otros ámbitos con fines ideológicos en materia educativa, cultural y de salud.
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