Apuntes para comprender la nueva Ley de Residuos
Tribuna de Víctor Moralo, socio de ECIJA, en Residuos Profesional
La nueva Ley abril de 2022 es la primera legislación sobre economía circular aprobada a nivel nacional en España, toda vez que es plenamente coherente con la política ambiental de la Unión Europea tendente a mitigar y corregir los impactos ambientales de los residuos sobre el medio ambiente y el cambio climático.
I.- ANTECEDENTE NORMATIVO
La Ley de Residuos y Suelos Contaminados para la Economía Circular deroga la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y suelos Contaminados, primera norma estatal que incorporó a nuestro ordenamiento nuevos conceptos jurídicos como el de subproducto o fin de la condición de residuo; también incorporó el principio de jerarquía de residuos, los objetivos comunitarios de recogida separada establecidos para los residuos domésticos y similares y para los residuos de construcción y demolición, así como el primer marco regulatorio de la responsabilidad ampliada del productor.
La nueva Ley de Residuos y Suelos Contaminados para la Economía Circular incorpora a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos (en adelante, Directiva (UE) 2018/851), con las modificaciones que aquella introduce sobre esta última. Se refuerza aún más la aplicación del principio de jerarquía mediante la obligatoriedad del uso de instrumentos económicos, se fortalece la prevención de residuos y la responsabilidad ampliada del productor. La ley también transpone la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente (Directiva SUP), por lo que adquiere rango legal las medidas de prevención y la reducción de la contaminación marina de cualquier tipo, incluida la basura marina, uno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 y por el que la Comisión Europea aprobó en enero de 2018 la “Estrategia Europea para el Plástico en una Economía Circular”. Esta estrategia establece las bases para una nueva economía del plástico en la que el diseño y la producción de plásticos y productos de plástico respeten plenamente las necesidades de reutilización, reparación y reciclado, así como el desarrollo y la promoción de materiales más sostenibles.
Efectivamente, con esta nueva Ley se sientan los principios de la economía circular a través de una nueva legislación básica estatal, un cambio de paradigma hacia la sostenibilidad que afectará al actual modelo económico lineal basado en la producción y venta masiva de productos, que hará repensar desde la sostenibilidad la estrategia de crecimiento de muchos sectores económicos a largo plazo y que pretende contribuir a la lucha contra el cambio climático y proteger el medio ambiente. Se responde así de forma que pretende ser disruptiva al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) incluidos en la Agenda 2030 y en particular a los objetivos 12 “producción y consumo sostenibles”, 13 “acción por el clima” y 14 “vida submarina”. Asimismo, en el ámbito de su contribución a la lucha contra el cambio climático, esta Ley es coherente con la planificación en materia de energía y clima.
II.- SUBPRODUCTO Y FIN DE CONDICIÓN DE RESIDUO
La Ley sigue el mismo criterio de la Directiva Marco de residuos, y recoge artículos específicos dedicados a los conceptos de “subproductos” y de “fin de la condición de residuo” y regula los procedimientos mediante los cuales pueden aplicarse estos conceptos, dejando la posibilidad de aplicación también a nivel autonómico. Conforme al artículo 4, será subproducto y no residuo una sustancia u objeto, resultante de un proceso de producción cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia u objeto, cuando se cumplan todas estas condiciones: i) se tenga la seguridad de que la sustancia u objeto va a ser utilizado ulteriormente; ii) la sustancia u objeto se pueda utilizar directamente sin tener que someterse a una transformación ulterior distinta de la práctica industrial habitual; iii) la sustancia u objeto se produzca como parte integrante de un proceso de producción; iv) el uso ulterior cumpla todos los requisitos pertinentes relativos a los productos y a la protección de la salud humana y del medio ambiente para la aplicación específica, y no produzca impactos generales adversos para la salud humana o el medio ambiente.
El artículo 5 de la Ley regula el “fin de la condición de residuo” y prevé que los residuos que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, puedan dejar de ser considerados como tales siempre que i) las sustancias, preparados u objetos resultantes deban ser usados para finalidades específicas, ii) exista un mercado o una demanda para los mismos, iii) cumplan los requisitos técnicos para las finalidades específicas, y la legislación existente y las normas aplicables a los productos, y iv) no genere impactos adversos globales para el medio ambiente o la salud humana. Efectivamente, este concepto jurídico de “fin de la condición de residuo” va a tener especial relevancia en la transición al nuevo modelo de económico por cuanto que afectará de forma muy relevante en los mercados de materia prima secundaria.
III.- PRINCIPIO DE PROXIMIDAD
La nueva ley estatal también refuerza el principio de proximidad ampliando su aplicación a la valorización de residuos no contemplados hasta ahora. El artículo 9.3 señala que para la valorización del resto de los residuos diferentes a los domésticos, se favorecerá su tratamiento en instalaciones lo más cercanas posible al punto de generación, mediante la utilización de las tecnologías y los métodos más adecuados para asegurar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de la salud pública, atendidas las exigencias de eficiencia y de protección del medio ambiente en la gestión de los residuos.
En la misma línea, la nueva ley estatal aplicará el principio de autosuficiencia y proximidad dentro del régimen de responsabilidad ampliada del productor, concretamente las disposiciones comunes sobre el funcionamiento de los sistemas de responsabilidad ampliada del productor, en los requisitos de transparencia y dialogo que deben inspirar su funcionamiento. En especial, la letra c) del artículo 47 de la Ley, al señalar en el procedimiento de selección de los gestores de residuos, que “se respetarán los principios de publicidad, concurrencia e igualdad, con el fin de garantizar la libre competencia, así como los principios de protección de la salud humana, del medio ambiente y de la jerarquía de residuos, y en su caso, el de autosuficiencia y proximidad”.
IV.- PREVENCIÓN CONTRA LA GENERACIÓN DE RESIDUOS
La nueva Ley aspira a romper el vínculo entre el crecimiento económico y los impactos negativos en el medio ambiente asociados a la generación de residuos, por lo que se apuesta en la reducción en peso de los residuos generados respecto a los generados en 2010. El artículo 17 prevé que, con la finalidad de romper el vínculo entre el crecimiento económico y los impactos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a la generación de residuos, las políticas de prevención de residuos se encaminarán a lograr un objetivo de reducción en peso de los residuos generados, conforme al siguiente calendario: a) En 2025, un 13% respecto a los generados en 2010 y b) En 2030, un 15% respecto a los generados en 2010.
Para prevenir la generación de residuos, el artículo 18 propone medidas que podrán adoptar las Administraciones. i) Fomentar el diseño, la fabricación y el uso de productos que sean eficientes en el uso de recursos, duraderos y fiables (también en términos de vida útil y ausencia de obsolescencia prematura), reparables, reutilizables y actualizables. ii) Fomentar la reutilización de los productos y componentes de productos y la implantación de sistemas que promuevan actividades de reparación, reutilización y actualización, en particular para los aparatos eléctricos y electrónicos, pilas y acumuladores, textiles y muebles, envases y materiales y productos de construcción. iii) Reducir la generación de residuos en la producción industrial, en la fabricación, en la extracción de minerales y en la construcción y demolición. iv) Reducir la generación de residuos alimentarios en la producción primaria, en la transformación y la fabricación, en la venta minorista y otros tipos de distribución de alimentos, en restaurantes y servicios de comidas, así como en los hogares. v) Fomentar la reducción del contenido de sustancias peligrosas en materiales y productos de acuerdo con los requisitos legales armonizados relativos a dichos materiales y productos establecidos a escala de la Unión Europea, evitando, en especial, la presencia de sustancias incluidas en el Anexo XIV del Reglamento REACH o sustancias restringidas recogidas en su Anexo XVII, y de los alteradores endocrinos. En particular, y de conformidad con lo previsto en estas normas, estará prohibida la utilización de ftalatos y bisfenol A en envases. vi) Identificar los productos que constituyen las principales fuentes de basura dispersa y adoptar las medidas adecuadas para prevenir y reducir la basura dispersa procedente de esos productos. vii) Promover y facilitar la reincorporación en las cadenas de valor de subproductos o de materias, sustancias u objetos para los que se ha declarado el fin de la condición de residuo. vii) Fomentar la reducción de la generación de residuos en el ámbito del comercio mediante la venta de productos a granel, la venta y el empleo de envases o dispositivos reutilizables, entre otros.
Queda prohibida la destrucción o su eliminación mediante depósito en vertedero de excedentes no vendidos de productos no perecederos tales como textiles, juguetes o aparatos eléctricos, entre otros, salvo que dichos productos deban destruirse conforme a otra normativa o por protección del consumidor y seguridad. Dichos excedentes se destinarán en primer lugar a canales de reutilización, incluyendo su donación, y cuando esto no sea posible, a la preparación para la reutilización o a las siguientes opciones de la jerarquía de residuos.
También se prevé al objeto de reducir el consumo de envases de un solo uso, que las Administraciones públicas fomenten el consumo de agua potable en sus dependencias y otros espacios públicos, mediante el uso de fuentes en condiciones que garanticen la higiene y la seguridad alimentaria o el uso de envases reutilizables, entre otros, sin perjuicio de que en los centros sanitarios se permita la comercialización en envases de un solo uso. La nueva Ley prevé que en los establecimientos del sector de la hostelería y restauración se tendrá que ofrecer siempre a los consumidores, clientes o usuarios de sus servicios, la posibilidad de consumo de agua no envasada de manera gratuita y complementaria a la oferta del mismo establecimiento.
V.- DESPERDICIO ALIMENTARIO
El artículo 19 prevé que el Programa estatal de prevención de residuos incluya un apartado específico para la reducción de los residuos alimentarios, que contendrá las orientaciones generales a tener en cuenta por los distintos operadores implicados y las actuaciones y líneas de trabajo a llevar a cabo por las distintas Administraciones Públicas en el marco de sus competencias. De manera similar, los programas de prevención autonómicos contendrán también un apartado específico sobre reducción de los residuos alimentarios, conteniendo las actuaciones a llevar a cabo por las administraciones autonómicas. Las entidades locales podrán establecer también medidas para favorecer la reducción de los residuos alimentarios, en su caso, en colaboración con los establecimientos de restauración y distribución de alimentos, y teniendo en cuenta lo establecido en los programas estatal y autonómico.
Las empresas de la producción primaria, las industrias alimentarias, y las empresas de distribución y de restauración colectiva deberán priorizar por este orden, la donación de alimentos y otros tipos de redistribución para consumo humano, o la transformación de los productos que no se han vendido pero que siguen siendo aptos para el consumo; la alimentación animal y la fabricación de piensos; su uso como subproductos en otra industria; y en última instancia, ya como residuos, al reciclado y, en particular, a la obtención de compost y digerido de máxima calidad para su uso en los suelos con el objetivo de producir un beneficio a los mismos, y, cuando no sea posible lo anterior, a la obtención de combustibles.
VI.- PREPARACIÓN PARA LA REUTILIZACIÓN, RECOGIDA SEPARADA Y RECICLAJE
El legislador, consciente de la necesidad de abandonar el actual modelo del descarte y el residuo y respondiendo al reto europeo de la nueva economía circular, pretende centrase en la recuperación y reutilización, poniendo el foco en la recuperación de productos para su reincorporación al mercado y en la calidad de los materiales recuperados en los residuos para su valorización en materia prima secundaria. Por ello establece nuevos objetivos y medidas en la gestión de los residuos destinados a fomentar la preparación para la reutilización y el reciclado, fijándose un calendario de implantación de nuevas recogidas separadas: biorresiduos, textiles, aceites de cocina usados, residuos domésticos peligrosos y residuos voluminosos.
La recogida separada podrá realizarse mediante recogida en contenedores, puerta a puerta, sistemas de entrega y recepción y otras modalidades de recogida. Si bien la regla general es la obligatoriedad de la recogida separada, se establece la posibilidad de que se puedan aplicar excepciones en casos debidamente justificados, como pudieran ser las zonas remotas o escasamente pobladas.
Asimismo, se establecen objetivos específicos de preparación para la reutilización y reciclado de residuos domésticos y comerciales, y para residuos municipales para el medio y largo plazo, y de preparación para la reutilización, reciclado y valorización material para los residuos de construcción y demolición.
Para facilitar la preparación para la reutilización y el reciclado de alta calidad, el artículo 25 prevé que las entidades locales establecerán la recogida separada de, al menos, las siguientes fracciones de residuos de competencia local con un horizonte temporal de dos años: a) el papel, los metales, el plástico y el vidrio; b) los biorresiduos de origen doméstico para las entidades locales con población de derecho superior a cinco mil habitantes, y para el resto; c) los residuos textiles; d) los aceites de cocina usados; e) los residuos domésticos peligrosos; f) los residuos voluminosos (residuos de muebles y enseres).