La falsa consulta en el Senado sobre el Código Civil
Tribuna de Adalberto Méndez, socio de ECIJA.
En palabras de Carlos Ríos -exintegrante del Comité de Expertos de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la ONU- “una especie de gatopardismo legislativo: cambiar todo para que siga siendo lo mismo”.
Tras la salida de Menchaca, entonces presidente de la Comisión de Justicia del Senado (quien dejó su curul para presentarse como candidato a gobernador de Hidalgo), su puesto en esa Comisión lo tomó el senador Rafael Espino de la Peña.
El 24 de mayo, anunció que se llevaría a cabo una serie de foros en diferentes entidades para enriquecer y ampliar el panorama en torno al proyecto del Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares. Y así se realizaron eventos en la CDMX, Morelos, Veracruz, Puebla, Michoacán y Chihuahua.
Un buen ejercicio de parlamento abierto que duró un mes, pero insuficiente para garantizar los derechos humanos de las pcd, pues la consulta fue meramente académica incumpliendo los estándares existentes en la materia.
Prueba de esto es que el 21 de julio, la Comisión de Justicia anunció que la primera etapa de la consulta había concluido y se procedía a instalar un “Grupo Técnico Revisor” de la propuesta del Código, integrado por profesionales del Derecho, pero -otra vez- sin la presencia de las pcd.
Es decir, el senador Espino de la Peña repitió el error de Menchaca y Monreal e insiste en discutir un Código Nacional de Procedimientos Civiles que tendrá un impacto en las pcd sin escuchar su voz: un ejercicio de elitismo académico distante de la realidad de quienes sufren discriminación por esta condición de vida.
Esto lleva a cuestionar si este proceso de consulta que algunos senadores han llegado a afirmar que busca “erradicar la humillación jurídica hacia las pcd” es realmente así, o si es más palabrería parlamentaria de la que abunda en las Cámaras.
Desafortunadamente, la realidad es que este proceso de auscultación, si bien ha sido más aseado que otros ejercicios de parlamento abierto anteriores, no cumple con los estándares internacionales sobre consulta pública en materia de pcd.
Una nueva simulación, si bien mejor articulada en su discurso, pero insuficiente y falsa, donde lejos de desterrar esa humillación jurídica normativa a la que aducen las y los legisladores, el proceso resulta insultante pues termina engañando a las y los beneficiarios de esta norma que, de nuevo, quedan relegados como espectadores.
¿Qué dice el Derecho Internacional?
La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas (la “CDPD”) es muy clara al respecto. En su artículo 4.3, dice que “en la elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la presente Convención, y en otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados Partes celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan”.
¿Qué quiere decir esto? Que cuando se emita una ley, una política pública o cualquier normativa que busque implementar lo mandatado por la CDPD, es obligación del Estado involucrar a las pcd, tanto que la Convención enfatiza esta obligación mediante el término “consultas estrechas” así como con la colaboración activa de éstas.
Si bien el Código de Procedimientos Civiles no es un instrumento que gire solo sobre los derechos de las pcd, lo cierto es que, en lo relativo a la capacidad jurídica de éstas y los sistemas sustitutivos de la voluntad, debe necesariamente llevarse a cabo un proceso cercano, constante y activo con ellos y con las organizaciones que los representan.
En 2018, el Comité de Expertos de la CDPD emitió la Observación General No. 7, sobre la participación de las pcd (incluidos los niños y las niñas con discapacidad), a través de las organizaciones que las representan, en la aplicación y seguimiento de la Convención.
Al respecto, el Comité determinó que las consultas e integración de las pcd deben ser medidas obligatorias antes de aprobar leyes, reglamentos y políticas, enfatizando que estas consultas deben comprender a las organizaciones que representan a la amplia diversidad de pcd, precisando incluso que todas éstas deben ser incluidas, sin exclusión alguna, en razón del tipo de deficiencia que presentan (Párrafos 15 y 16).
En este sentido, ni los foros convocados ni el denominado “Grupo Técnico Revisor”, cumplen con este proceso. Si bien, pueden funcionar para cuestiones genéricas respecto al sistema de Justicia Civil, lo cierto es que en materia de grupos en situación de vulnerabilidad, el proceso consultivo del Código no solo es deficiente, sino que lacera a estos pues los excluye de su creación.
Haciendo un recuento del formato de la consulta emprendida por la Comisión de Justicia, los medios de accesibilidad para personas con discapacidad fueron insuficientes, la presencia de organizaciones de la sociedad civil fue escasa, y la discusión en materia de capacidad jurídica fue muy limitada.
Si bien en el foro de CDMX, Human Rights Watch e IN-DISCAPACIDAD (la oficina del Gobierno de la CDMX) tuvieron presencia, no es posible afirmar que solo por esta única intervención la amplia diversidad de pcd fue escuchada y, sobre todo, incluida en este relevante proceso. La voz de quienes deben ser escuchados fue minimizada por un discrecional proceso que invitó de forma selectiva a especialistas elegidos a conveniencia por un reducido grupo de senadores.
Tampoco los criterios de selección de los que integrarán el denominado “Grupo Técnico Revisor” es transparente, por el contrario, es discrecional y afecta la participación efectiva de la sociedad civil. En lugar de haber realizado una convocatoria abierta con criterios de selección objetivos, es una puerta abierta al compadrazgo académico y político de las y los legisladores.
¿Y el derecho mexicano?
Resulta pertinente advertir que el desafortunado proceso de consulta emprendido por Espino y otros senadores, no solo contraviene los estándares previstos por el derecho internacional, sino también por el derecho doméstico.
Al respecto, la Ley General para la Inclusión de los Derechos de las Personas con Discapacidad, prevé en su artículo 6º fracción VI, que dentro de las facultades del Ejecutivo está la de promover la consulta y participación de las pcd, personas físicas o morales y las organizaciones de la sociedad civil en la elaboración y aplicación de políticas, legislación y programas.
Si el Consejo Nacional para la Inclusión y Desarrollo de las Personas con Discapacidad (CONADIS) operara, podría exigir una consulta amplia y exhaustiva para y con las personas con discapacidad respecto del nuevo Código, sin embargo, ante su ausencia y acefalía, la Cámara Alta ha emprendido un mal logrado y opaco proceso contrario a los derechos humanos de este colectivo.
Asimismo, a inicios del año 2022, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) resolvió diversas acciones de inconstitucionalidad en contra normas estatales que fueron promulgadas justamente porque no llevaron a cabo ningún proceso de consulta con pcd.
Al respecto, el máximo tribunal del país determinó que existe la obligación -como expliqué antes- de consultar de manera previa y exhaustiva la expedición de normas en términos del artículo 4.3 de la CDPD.
Bajo este precepto que parece olvidarse muy rápido en los congresos, el máximo tribunal anuló leyes estatales como una sobre el Espectro Autista de CDMX y Nuevo León y la Ley de Salud Mental de Puebla así como reformas a diversos artículos del Código Civil de Coahuila.
Esto ratifica que la accidentada consulta emprendida por las y los senadores, abre la puerta a impugnar el Código Nacional de Procedimientos Civiles, si es que éste se aprueba en términos que vulneren los derechos humanos de las pcd. Quizá la intención de fondo de las y los legisladores no sea lograr un Código Civil para todas y todos, sino uno anquilosado en viejos paradigmas normativos, como la persistencia de un sistema sustitutivo de la voluntad disfrazado de inclusión.
Algunas reflexiones
La consulta emprendida por el Senado de la República, de continuar como hasta ahora, se dirige a ser un proceso carente de técnica, pues al omitir los estándares previstos en el derecho internacional de los derechos humanos, es muy probable que también sea impugnada ante la SCJN y, en su caso, ante los sistemas de protección internacionales.
Existe algo aún más preocupante: que en el caso de que este Código Civil llegue a reconocer un sistema de apoyos a la toma de las decisiones de las pcd, nazca inerte e inoperante y que lejos de garantizar un esquema de protección de los derechos humanos más amplio, complejice la situación de este colectivo.
¿Qué más le falta a este proyecto? Explicar claramente cómo debe articularse este sistema de apoyos, que instituciones lo deben operar, qué ordenamiento normativo lo co-regulará, o lo más importante, con qué presupuesto contará para su implementación.
En este sentido, la experiencia internacional es aleccionadora: en Argentina, Costa Rica, Irlanda, Perú, Colombia, España y posiblemente en breve Ecuador, ya han dado el paso hacia un sistema de apoyos desterrando el sistema sustitutivo.
Considerando la complejidad del sistema jurídico mexicano, quizás un modelo como el argentino sea el que transite de mejor forma en un primer momento, pues ante la parálisis institucional que viven el CONADIS y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), modelos mejor articulados como el colombiano o el español pudieran advertirse complejos e, incluso, un tanto riesgosos.
El mal logrado proceso de consulta emprendido por el Senado de la República aún tiene arreglo, y puede ser la Cámara de Diputados quien le enmiende la plana a la Cámara Alta si atiende de forma responsable los criterios que de la CDPD. Es necesario escuchar las voces de la gran diversidad que conforma al colectivo de pcd, pues ya son muchos los años que han sufrido por el silenciamiento civil a causa del juicio de interdicción.
Un proceso de consulta correcto exige una convocatoria abierta donde todas y todos los interesados participen y expresen sus inquietudes, con información accesible y de libre disposición, que además recoja y sistematice los intercambios de ideas a efecto de conformar un ordenamiento normativo que atienda fehacientemente los problemas existentes en la realidad histórica.
Apostarle a un proceso secuestrado por un academicismo lejano de la realidad, basado en discursos adornados que acaparen el reflector (pero sin atender las necesidades sociales), es simular politizando una causa noble y necesaria, como es garantizar la igualdad ante la ley de las pcd.
Pero, si bien mi intención es motivada por la imperiosa necesidad de que las pcd sean escuchadas en uno de los procesos legislativos de mayor trascendencia en la historia del colectivo en México, lo cierto es que no sólo este grupo se encuentra frente al olvido de las y los legisladores.
Los familiares de personas desaparecidas también exigen ser consultadas ante la inminente reducción de la declaración de ausencia, mientras que el colectivo LGBTTTIQ pide lo propio respecto del matrimonio entre personas del mismo sexo así como en materia de reasignación sexo-genérica.
Esto advierte otra gran exigencia: la interseccionalidad de la consulta para que aquellos grupos en situación de vulnerabilidad a quienes impacte el Código sean escuchados y considerados.
Son varios los discursos dictados a favor de las pcd por las y los legisladores involucrados en el desarrollo del próximo Código Nacional de Procedimientos Civiles, pero nulas las acciones de fondo en pro de la igualdad e inclusión de éstas.